Este livro é uma breve análise evolutiva da Educação, como norma jurídica, na organização constitucional do Brasil-Império de 1824 à Nova República de 1988. O estudo privilegia o nível macroestrutural da Educação, através da localização da norma educacional nas Constituições brasileiras. Para a recolha, descrição e sistematização dos dispositivos relacionados à educação no âmbito das constituições brasileiras recorremos à teoria dos elementos constituições, proposta por José Afonso da Silva, em seu Curso de Direito Constitucional Positivo (1992). Há estudos anteriores sobre a educação nas constituições como os de Trigueiro (1952), Romanelli ( 1983), Ribeiro (1987), Savianni (1988), Souza (1989), Haguette (1989), Chiraldelli Junior (1991), Cunha (1991), Boaventura (1992, 1995, 1996, 1997), Oliveira e Catani (1993) e Vieira (2007), entre outros, que influenciaram uma geração de estudiosos em Direito Educacional, mas sem que analisassem suficientemente a matéria educacional à luz de uma Teoria do Direito Constitucional. Aplicação de uma teoria do direito constitucional à matéria educacional ficou patente em Martins (1996).
O Estado brasileiro, enquanto sociedade política, tem se revelado, no âmbito de suas Constituições, como o grande interlocutor das políticas educacionais desenvolvidas no País. Numa sociedade de classes, como bem caracteriza o Brasil, só o Estado é capaz de garantir, de formal positiva, no seu ordenamento jurídico, a educação como direito social (de todos)[1]. Assim, a educação nas constituições e nas leis dela derivadas, sejam elas imperiais ou republicanas, outorgadas ou promulgadas, é a resposta da sociedade política à sociedade civil que colabora numa ação mais objetiva da parte do Estado em relação ao direito fundamental à educação. Daí, termos privilegiado, neste livro, a relação Estado e Educação, em que esta, em nível constitucional, isto é, no âmbito das Constituições brasileiras, tem se convertido em intenção pragmática e programática de Governo e em valor jurídico para o Estado.
Dois centros de interesse logo mereceram atenção em nossa reflexão: (a) a dicotomia centralização/descentralização da educação no âmbito do Estado, questão central da Federação brasileira e (b) educação como norma jurídica das Constituições brasileiras.
O primeiro interesse resulta dos indícios históricos, políticos, educacionais e constitucionais, de que, desde o Império, ou, mais precisamente, desde o Ato Adicional de l834, o movimento centralização e descentralização do Estado brasileiro veio favorecer, no plano constitucional, um federalismo de equilíbrio entre as entidades intergovernamentais (Império/União, Províncias/ Estados, Municípios e o Distrito Federal), redefinindo , a cada nova organização constitucional, as competências constitucionais das quatro entidades federativas que hoje configuram o Estado Democrático de Direito no Brasil.
O segundo interesse se justifica pelo fato de a Educação, nos anos 80 e início da década de 90, em especial no período de l987-1990, receber atenção das sociedades civil e política, tendo como ponto alto do processo de redemocratização do País levada a efeito pela Assembleia Nacional Constituinte, instalada em 1987 e a consequente promulgação da Constituição Federal, em l988, em que a Educação, como matéria constitucional, recebeu um registro significativo na estrutura normativa do texto constitucional , sendo, enfim, entre as demais matérias, norma positiva presente em todas as categorias estruturantes da atual Constituição, seja como matéria privativa, comum, concorrente das entidades federativas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) seja como matéria presente nos dispositivos jurídicos que configuram, organicamente, o Estado Federal brasileiro, fundado na descentralização política e na autonomia de seus entes federativos.
Na investigação, sentimos, desde logo, a necessidade de referenciais teóricos no Direito Constitucional Positivo no Brasil, pouco aplicados aos clássicos da historiografia educacional brasileira como os estudos de Romanelli (1983) e Ribeiro (1987) posto que, na análise do conteúdo, teríamos como alvo a sistematização das normas referentes à Educação na evolução constitucional (1824-1969), na Constituição Federal de 1988 e nas Constituições Estaduais de 1989, trabalho a ser publicado mais adiante em volume próprio. Os fatos educacionais passaram a ser encarados por nós como fatos jurídico-constitucionaisl[2] e, assim, nosso trabalho passou a caminhar mais em direção ao Direito Educacional, vale dizer, disciplina ainda sem objeto e metodologia autônomos no âmbito das Ciências da Educação ou das Ciências Jurídicas. Doutra sorte, acabamos por fazer, também, uma revisão na história tradicional da educação brasileira, em que os fatos educacionais são, em geral, diretamente relacionados à história política ou justificados pela história oficial do Estado.
São objetivos deste livro os seguintes: inicialmente, identificar os dispositivos relacionados à educação (considerando ainda os termos “instrução” e “ensino”) nas Constituições Nacionais(1824-1988); em seguida, analisar sua evolução, descrevê-la e sistematizá-la como norma jurídica situada entre os elementos estruturantes dos textos legais, tomando, por base, uma Teoria do Direito Constitucional Positivo.
Diante disso, uma questão passou a ser o problema fundamental de nossa investigação: a Educação, como matéria constitucional, veio favorecer a construção de um Estado Democrático Direito no regime federativo?
Para respondermos a essa questão, analisamos a Educação nas Constituições Nacionais, analisando sua evolução como matéria da competência legislativa do Estado brasileiro, tomando, como referência, as três entidades federativas (Império/União, Províncias/Estados e Municípios) e analisamos, ainda, a Constituição Federal de 1988, situando a Educação no âmbito das competências privativa, comum e concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Após a análise histórica, procedemos com a descrição estrutural das normas educacionais e registramos as ações legislativas mais significativas decorrentes da Constituição Federal de 1988.
O recurso metodológico, como descreveremos a seguir, é o mais simples possível: a análise dos dispositivos constitucionais relacionados à educação. Privilegiamos, para tanto, documentos oficiais como as Constituições Nacionais. Partindo do método indutivo, fizemos um levantamento da Educação na Estrutura Normativa das Constituições Brasileiras, de 1824 a 1967, e na estrutura normativa da Constituição Federal de 1988 e na das Constituições Estaduais de 1989.
Aplicando um método de procedimento comparativo, valemo-nos de documentação direta, empregando uma observação direta extensiva, através de uma técnica de análise de conteúdo dos dispositivos constitucionais relativos à matéria educacional, em que nos permitiu a descrição sistemática, objetiva e quantitativa da Educação como matéria das Constituições.
Para nosso estudo, recorremos a uma Teoria da Categoria de Elementos Constitucionais proposta por José Afonso da Silva (1992)[3], de modo a situar a Educação, no conjunto das Constituições, como norma contida nos Elementos Orgânicos, Limitativos, Sócio-Ideológicos, de Estabilização Constitucionais e Formais de Aplicabilidade, levando, assim, talvez, pela primeira vez, para a História da Educação nas Constituições brasileiras, uma Teoria do Direito Constitucional aplicada à Educação Brasileira. Definiremos, a seguir, cada um dos cinco elementos constitucionais em que as normas educacionais estão localizadas:
1) Elementos Orgânicos: normas que regulam a estrutura e organização do Estado e do Poder e constituem aspectos do funcionamento do Estado.
2) Elementos Limitativos: normas que consubstanciam o elenco dos direitos e garantias fundamentais. Dão a tônica do Estado de Direito.
3) Elementos Sócio-Ideológicos: normas que revelam o caráter de compromisso das constituições modernas entre o Estado individualista e o Estado Social.
4) Elementos de Estabilização Constitucional: normas destinadas à defesa da Constituição, do Estado e das instituições democráticas, premunindo os meios e as técnicas contra sua alteração e infringência, exceto nos termos nela própria estatuídos.
5) Elementos Formais de Aplicabilidade: normas que estatuem regras de aplicação das constituições de forma imediata.
O estudo tomou ainda como fundamento a Teoria do Estado Federal formulada por Horta (1995), que parte da definição de que o Estado é criação jurídico-política e que pressupõe, na sua origem, a existência da Constituição Federal. O autor ressalta que a técnica de repartição de competência entre a União e os Estados-Membros é um princípio para a construção normativa do Estado federal. A Construção normativa do Estado Federal pressupõe, segundo o constitucionalista, a adoção de determinados princípios e técnicas, tais como: a) a decisão constituinte de se estabelecer um Estado Federal e suas partes indissolúveis, a União e os Estados-Membros; b) a repartição de competências entre a Federação e só Estados-Membros e c) o poder de auto-organização constitucional dos Estados-Membros, atribuindo-lhes autonomia constitucional.
No que se refere ao entendimento da educação como diretiva do Estado Federal, lançamos mão dos estudos de Oswaldo Trigueiro (1952), uma das referências na historiografia da educação brasileira. O autor procura mostrar que a Educação, como matéria das constituições contemporâneas escritas, é compatível somente ao regime federativo. Fora do regime federativo, nem a tradição nem a técnica jurídica justificam, segundo o autor, a Educação enquanto dispositivo constitucional. Para Trigueiro, quando se registra a Educação como norma jurídica, estabelece-se, para a política educacional, padrões rígidos para a solução dos problemas da educação escolar. O momento em que uma Constituição insere na sua estrutura normativa um capítulo específico da Educação, como ocorreu com a Constituição de 1934 e as subsequentes, tal medida resultaria de um momento histórico, da imposição de forças sociais emergentes, de uma resposta do Estado-Liberal intervencionista às demandas das coletividades integrantes do Estado Federal.
Na parte referente à Educação no contexto do novo ordenamento constitucional brasileiro, encontramos os seguintes autores: a) André Haguette (1989), b) Luis Antônio Cunha (1991) e c) Romualdo Portela de Oliveira e Afrânio Catani (1993), estes últimos com foco mais na matéria educacional sob a perspectiva estadual, o que não é foco de nossa atenção neste volume.
Com a Constituição de 1988, André Haguette diz ter havido, por parte da sociedade, uma compreensão mais real do atendimento à Educação, ao se estabelecer, a partir do novo ordenamento constitucional, um regime de colaboração entre as entidades federativas, como preceitua o Artigo 211. A Constituição de 1988, segundo o autor, promoveu a co-responsabilidade coordenada e não uma municipalização pura e simples nem a divisão estanque de tarefa educacional entre as esferas intergovernamentais.
Especificamente sobre Educação, como dispositivo constitucional, no âmbito das Constituições Estaduais de 1989 temos inicialmente o estudo de Luiz Antônio Cunha (1991). Faz o autor um estudo sobre a educação no processo constituinte. Após estudo comparativo da Educação nas Constituições estaduais de 1989, o autor chega às seguintes conclusões: a) o detalhismo das constituições, em matéria educacional, reflete sua antecipação da Lei de Diretrizes Bases da Educação Nacional em várias questões, de diferentes níveis de relevância; b) As constituições estaduais apressaram-se em determinar a obrigatoriedade de certas disciplinas curriculares como solução para os problemas locais; c) Os funcionários públicos atuantes na área de ensino receberam benefícios e vantagens pessoais decorrentes dos dispositivos estaduais. O autor é de opinião que muitos pontos tratados pelos constituintes estaduais inseridos nas Constituições Estaduais não são compatíveis com a constituição Federal de 1988, com repercussão negativa para o processo de adaptação estadual às orientações federais após a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
Romualdo Portela de Oliveira e Afrânio Catani (1003) fazem uma análise comparativa dos aspectos fundamentais relacionados com a matéria educacional presentes na Constituição Federal de 1988 e transpostos para as constituições estaduais de 1989. A principal contribuição da obra, decerto, é como conseguem os autores observar o nível de adequação dos dispositivos estaduais ao texto federal atentos para o detalhamento, introdução de inovações e possíveis ações decorrentes para a política educacional estadual. Entre as considerações finais, citamos as seguintes; a) As constituições estaduais procuram, em boa parte dos Estados, aperfeiçoar e precisar as formulações gerais sobre democratização dos sistemas de ensino proposta na Constituição Federal; b) Equacionamento adequado de temas envolvendo a gestão democrática do ensino; c) preocupação em expansão da rede pública do ensino superior; d) excessivo detalhamento de indicações curriculares e) preocupação de contemplar modalidades de ensino como democratização da educação.
1- O direito à educação pertence à categoria dos chamados “direitos naturais”. Ao ser prescrito no ordenamento jurídico, passa a direito social reconhecido e sancionado pela sociedade civil2- No nosso entendimento, todas as ocorrências normativas no âmbito das Constituições escritas capazes de gerar direitos, transformá-los ou os modificar, e extingui-los.3- Curso de Direito Constitucional Positivo, p.46.
